索 引 号: XM00114-02-26-2018-010 文 号:
发布机构: 厦门市人力资源和社会保障局
发文日期: 2018年10月18日
内容概述: 《厦门市劳动纠纷行政调解程序规定》起草说明
《厦门市劳动纠纷行政调解程序规定》起草说明
发布时间: 2018-10-18 09:57 【字体:

  为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和《厦门市行政调解程序规定》等文件精神,根据《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》、《福建省多元化解纠纷条例》等有关法规规定,市人社局起草了《厦门市劳动纠纷行政调解程序规定(征求意见稿)》,组织局政策研究中心全体专业技术人员对规定进行研讨,并于6月8日,通过局网站向社会公开征求意见,于2018年6月21日向各区人社局、局各业务处室和相关事业单位征询了意见。

  现将有关情况说明如下:

  一、制定本制度的目的和意义

  劳动纠纷调解是我局依法为用人单位和劳动者之间发生的与行政管理相关的民劳动纠纷提供服务类调解活动,制定本规定目的在于规范劳动纠纷行政调解行为,可以更加全面维护用人单位和劳动者合法权益,切实保障我市和谐稳定营商环境。

  1.建立健全多元化纠纷解决机制是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

  党的十八大以来,中央高度重视多元化纠纷解决机制建设。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在创新社会治理体制一章提出建立调处化解矛盾纠纷综合机制的任务。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次提出,要健全社会矛盾预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。10月13日,中央深改组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,为全面深化多元化纠纷解决机制改革进一步指明了方向。2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,将行政调解列为建设法治政府的民事纠纷解决三大制度举措之一,要求完善行政调解、行政裁决、仲裁制度。完善行政调解制度,是法治政府建设的题中应有之义。在此之前的2010年,国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中就指出:“推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制,实现各类调解主体的有效互动,形成调解工作合力。”

  2.建立行政调解是人社部门法定职责

  2015年4月1日,厦门市人民代表大会常务委员会立法通过《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》,《条例》明确规定:①法律、行政法规规定由行政机关调解的公民、法人或者其他组织之间发生的与行政管理相关的民商事纠纷,行政机关与公民、法人或者其他组织之间发生的依法可以调解的行政争议,具有管理公共事务职能的组织与公民、法人或者其他组织之间发生的依法可以调解的行政争议经当事人申请,行政机关应当进行调解。②行政机关、人民法院、群团组织可以通过购买服务方式,交由调解组织以及其他具备条件的社会组织、机构等社会力量承接纠纷调解。

  2015年7月7日,厦门市人民政府印发《厦门市行政调解程序规定》(厦府〔2015〕176号),文件明确提出:①市、区人民政府有关部门应当在医疗卫生、劳动争议、物业管理、消费者权益保护、环境保护以及其他纠纷集中的领域,建立一站式纠纷解决服务平台。②依法承担行政调解职能的行政机关,应当明确一个内设机构受理纠纷,或者设立专门调解机构,组织协调本部门的行政调解工作。③公民、法人或者其他组织之间发生的与行政管理相关的民商事纠纷,由具有管理权限的行政机关调解。④行政机关开展行政调解所需工作经费纳入本部门预算。

  3.建立劳动纠纷行政调解制度是依法行政要求

  我市各级劳动保障监察机构自1991年成立开始,就承担起全系统群体性、突发性劳动纠纷事件调处工作,同时以接受职工信访名义和办理程序受理因工资、招录用、解除劳动关系、休息休假、社会保险、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等违法侵权案件调查和纠纷案件协调处理工作。

  最近几年,我市劳动监察机构受理的信访案件均在9000个以上,其中99.8%左右属于劳动纠纷案件,实际上是以调解方式解决,并未按信访或者举报投诉等执法程序进行,劳动保障监察机构以协调方式处理纠纷案件程序,于法无根据,既损害法律权威,也给执法工作带来负面影响,监察机构若不受理此类劳动纠纷案件,而要求劳动者走仲裁途径解决问题,显然是不现实的:一方面劳动者不愿意去,另一方面仲裁机构也没有那么多人手来办理此类案件。

  随着社会公众法律意识的提高,将“权力关在笼子内”的机制已形成并逐步加强,上级执法监督与司法监督工作日益走上规范化、制度化和精细化,各级政府机关必须严格依照权力与责任清单履行法定职责。

  监察机构及其执法人员未按劳动保障监察程序长期从事劳动纠纷调解,现正面临违法行政被追责的严重后果,这也是当前全国性难题。依照现有的劳动保障监察处理劳动纠纷案件模式明显与法不符,且不具备可行性,各区劳动保障监察机构已陆续被相关执法监督部门和司法监督机关指出,甚至采取监督手段,要求人社部门必须完善案件受理制度并依照法定程序办理案件。

  4.建立劳动纠纷行政调解制度是合理利用行政资源进行社会综合治理的要求

  从《劳动保障监察条例》和《劳动争议调解仲裁法》的受案范围和监察内容来看,二者的管辖范围有所不同, 但对于用人单位:因工作时间、休息休假、社会保险、劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金, 两者都有管辖权,劳动者既可以向仲裁委申诉,也可以向劳动监察机构举报。因此,尽管我局信访接待、违法举报投诉案件和劳动仲裁案件已集中到局信访举报投诉中心,但是长期以来,劳动仲裁与劳动监察在受理劳动侵权案件上受理范围和处理效率有较大的差别,加上立法上存在严重的滞后与不健全,劳动保障监察和劳动争议处理在案件受理范围方面存在交叉受理范围引发的矛盾益突出。

  在发生侵权案件后,劳动者或者该选择向劳动监察机构举报投诉或者向劳动仲裁委员会申诉来保障自身的合法权益,不要说劳动者本身无法分清,现实中很多劳动监察和劳动仲裁机构的工作人员也常常是很难决断的。于是本来应该属于通过劳动监察执法检查可以纠正的普遍性违法行为,劳动仲裁机构不断的受理劳动者申诉而庭开不断,违法行为还不能得到有效制止的情况;或者本来不该属于劳动监察执法范围的纠纷类的案件,监察机关受理后在无法判断事情真相,草率的作出处理决定而侵犯用人单位合法权益,不得不承担因行政复议或者诉讼败诉而承担行政赔偿责任的情况,而劳动者权益最终也不能得到保障,也有的案件监察机构在受理后经过调查处理后,无法或者详实的证据,也就无法下达整改指令或者处理决定,不得不让劳动者转而通过劳动仲裁途径以维护其合法权益,劳动者维权的时间成本无形中又加大了;还有的案件因劳动者求决内容较为复杂,有属于应该通过执法解决的问题,也有属于需要通过仲裁审理才可以裁决的内容,这种案件到底应属于劳动监察按照执法监督来纠正还是按照劳动仲裁来裁决,两个机构各说各理,就会出现两个机构相互“踢皮球”,劳动者无所适从的局面。

  在权益无法得到保障的情况下,劳动者自然把矛盾指向劳动行政管理部门,认为政府部门漠视劳动者权益不作为,还有的甚至简单的认为是工作人员得到了用人单位的什么“好处”,所以不愿意维护劳动者权益。严重的损害了政府部门的形象。

  在目前劳动纠纷和争议案件持续高增,且处理难度不断加大的新形势下,如何合我国国情从最大限度保护劳动者合法权益,维护劳动关系和谐稳定和避免行政和用人单位资一些劳动争议特别是集体性劳动争议事件,如果得不到及时解决,不仅严重侵害了职工的合法权益,而且影响了企业乃至社会的发展和稳定。

  如何在新的经济条件下,最大限度地发挥行政调解、劳动保障监察与劳动争议仲裁的作用,防止劳动关系双方矛盾的激化,因此统一劳动监察和仲裁机构的执法尺度,提高劳动争议案件的处理质量和效率,切实维护弱势群体的合法权益,明确的劳动仲裁和劳动监察案件受理界限,妥善处理好案件交叉问题,不仅是摆在劳动保障监察与劳动争议仲裁面前的一个新课题,同时也关系到社会主义经济建设和建设和谐社会的大局。因此有必要对劳动监察和劳动仲裁的机构性质和职能范围以及两者权利属性进一步明确,划分两者的职能和案件受理范围,使其在并在工作实践中形成优势发展,从而保证劳动法律法规的贯彻执行,维护和谐稳定的劳动关系,降低劳动者的维权成本,减少行政管理资源的浪费和降低用人单位管理成本。

  5.建立劳动纠纷行政调解制度是我局主动服务企业、降低劳动者维权成本、维护社会和谐稳定的创新之举。

  当前,随着劳动人事制度改革的深化以及劳动者维权意识增强,劳动人事争议案件呈上升态势,集体劳动争议增多,处理难度加大,迫切需要进一步完善劳动人事争议处理工作机制,加大调解工作力度。中央明确提出,要完善矛盾纠纷排查调处机制,建立党和政府主导的维护群众权益机制,更多采用调解方法,把矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。针对劳动人事争议处理中的一些突出矛盾和问题,从构建和谐社会的需要出发,将调解作为劳动人事争议处理的基本原则和重要程序,拓展了调解组织的范围,强化了调解在争议处理过程中的地位和作用。因此,要充分认识调解在妥善处理社会矛盾、实现社会公平正义、构建和谐社会中不可替代的作用,充分认识加强劳动人事争议调解工作的重要性和紧迫性,以科学发展观为统领,贯彻"预防为主、基层为主、调解为主"的工作方针,把调解作为促进和谐社会建设的重要基础性工作,摆在争议处理工作更加突出的位置,逐步建立和完善企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解、行政调解等多渠道的争议调解体系,推动和促进具有调解职能的其他社会组织及律师、专家学者开展调解工作,形成开放式的社会化调解网络,最大限度地将争议通过调解快捷、平稳化解,维护劳动人事关系和谐和社会稳定。

  采用行政调解途径解决劳资纠纷,用人单位可以及时主动改正轻微违法行为,人社部门依法可以从轻、减轻或不予行政处罚或处理,用人单位减轻违法成本。同时,劳动纠纷案件通过简易程序办结,可以节省大量行政管理和执法资源,降低劳动者维权成本和企业用工成本。

  充分发挥劳动纠纷行政调解的作用,及时的化解在劳资双方存在的矛盾,保护劳动者的合法权益。其依据的就是法律法规,以企业和职工双方自愿为原则,通过积极的说服和疏导,使得双方平等协商、互谅互解,得到解决劳动纠纷的协议,快速的解决劳资纠纷,从而避免劳动纠纷矛盾激化。

  劳动纠纷行政调解由人社行政机关指定下属部门或委托专业调解机构来主持的,是以国家政策、法律、法规为前提,以自愿为原则,在分清责任、明辨是非的基础上,通过说服教育,促使双方当事人互谅互让,从而达成共识解决问题的活动。

  6.采用行政调解途径解决工资纠纷可以尽量避免当前上级部门对农民工工资支付督查的误判。

  一直以来,党中央、国务院高度重视解决拖欠农民工工资问题、维护农民工劳动报酬权益工作。2016年1月,国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》(国办发〔2016〕1号),明确了从根本上解决拖欠农民工工资问题的目标任务和政策措施。近年来,我市认真贯彻党中央、国务院决策部署,多措并举,标本兼治,治欠保支工作取得较明显成效。但也要看到,欠薪问题还没有得到根本解决,要实现到2020年基本无拖欠的工作目标,任务还很艰巨。2017年12月7日,国务院办公厅印发《保障农民工工资支付工作考核办法》(国办发﹝2017﹞96号),决定从2017年到2020年,对各省级政府保障农民工工资支付工作实施考核考核结果报国务院同意后,由部际联席会议向省级政府通报,并抄送中央组织部,作为对各省级政府领导班子和有关领导干部进行综合考核评价的参考;对保障农民工工资支付工作不得力、欠薪问题突出、考核得分排在后,或因欠薪问题引发一定数量和规模的重大群体性事件或极端事件的省份为C级,对考核等级为C级的,由部际联席会议对该省级政府有关负责人进行约谈,提出限期整改要求。被约谈省级政府应当制定整改措施,并提交书面报告,部际联席会议办公室负责督促落实。根据《办法》要求,省、市级政府也制定了相应的考核制度和考核办法。

  因此,有必要对企业无故拖欠克扣工资与用人单位与农民工工资纠纷进行必要区分,尤其是针对大量使用农民工的建筑领域,在普遍性垫款施工、违法发包、层层转包情况下,部分承包人或企业还会有意拖延支付劳动者工资,甚至雇佣人员以劳动者工资未支付为名,“挟”工人讨要工程款或保证金现象日益增多,在劳动关系无法认定情况下,以劳动监察或劳动仲裁方式解决处理此类事件,在实践中均难以开展,采取行政调解方式快速协调处理纠纷,避免工资纠纷引发群体性、突发性事件,已成为当务之急。

  总而言之,采用行政调解来快速化解劳资纠纷矛盾,可以争取实现“定纷止争,案结事了人和”,促进劳动关系和谐稳定的目标,对于社会和谐稳定来说,有着不可小视的积极作用。同时也可以有效缓解执法与仲裁力量不足问题。

  行政调解与其他的纠纷解决方式相比,独特优势还在于行政机关的专业性、调解的灵活性、快捷性以及结果的认同性。正是由于这些优势,使得行政调解在社会矛盾凸显的社会转型期,在纠纷解决方面发挥着重要作用。

  因此,在企事业单位调解、乡镇街道调解、行业调解、人民调解等方式未能实际发挥作用的情况下,市、区人力资源和社会保障行政部门应当、尽快成立劳动纠纷行政调解委员会,统一领导劳动纠纷行政调解工作,根据法律、法规、规章及有关政策开展行政调解工作。劳动纠纷行政调解委员会下设办公室,负责行政调解日常工作。根据当前实际工作情况,劳动纠纷行政调解案件具体经办宜委托各级劳动保障监察机构办理。

  二、草案主要内容

  草案共分32条,是对本市人力资源和社会保障行政部门根据法律、法规、规章和市人民政府的规定,在职权范围内,对用人单位与劳动者双方因执行国家有关用工管理、工资、工作时间、休息休假、社会保险、劳动保护规定或者因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同等方面发生的矛盾纠纷事项,通过说服教育、劝导协商等方式,促使各方当事人在自愿、平等、协商的基础上达成共识,从而化解纠纷的行为制定具体工作程序,包括适用范围、遵循原则、机构及职责、程序规定、调解员管理和工作经费、工作规范和工作纪律,以及其他行政争议调解规定。

  (一)关于适用范围

  制定本规定主要目的是减低用人单位用工管理成本,降低劳动者维权成本,达到维护社会和谐稳定的目的,其适用范围为本市人力资源和社会保障行政部门在职权范围内,对用人单位与劳动者双方因执行国家有关用工管理、工资、工作时间、休息休假、社会保险、劳动保护规定或者因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同等方面发生的矛盾纠纷事项,通过说服教育、劝导协商等方式,促使各方当事人在自愿、平等、协商的基础上达成共识,从而化解纠纷的活动。同时规定,人力资源服务机构、职业培训与职业技能鉴定组织与其服务对象发生的纠纷可以参照本规定执行。

  (二)关于调解工作应当遵循原则:

  1.自愿选择原则。行政调解调解过程应当充分尊重当事人对调解方式、调解方法的选择,不得强迫当事人接受行政调解,不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利;

  2.依法调解原则。行政调解应当遵守法律、行政法规强制性规定,符合社会公序良俗,不得损害国家利益、公共利益和第三人合法权益;

  3.公平公正原则。行政调解双方当事人的法律地位平等,权利义务平等,调解机构应当公平、公正化解纠纷,有效保护各方当事人的合法权益,不得偏向任何一方;

  4.高效便民原则。行政调解应当坚持维护社会稳定与维护群众利益相一致的原则,积极、及时地履行行政调解职责,缓和当事人之间的对立,促进当事人互谅互让,引导当事人达成和解协议,以快捷、低成本方式解决纠纷,化解社会矛盾纠纷,实现定纷止争、案结事了妥善化解纠纷;

  5.诚实信用原则。行政调解过程中,劳动纠纷当事人应当讲信用,恪守诺言,诚实不欺,在追求自己利益的同时不损害他人和社会利益,维持双方的利益以及当事人利益与社会利益的平衡,正当行使权利和履行义务,不得滥用权利及规避法律、规章制度或劳动合同规定的义务。

  (三)关于调解机构及职责

  草案提出市、区人力资源和社会保障行政部门应当成立劳动纠纷行政调解委员会,统一领导劳动纠纷行政调解工作。委员会下设办公室,与局办(政法处、劳动关系处)合署办公,负责行政调解日常管理工作,具体业务经办由监察机构负责。同时,规定了委员会、委员会办公室和经办机构具体职责。

  (四)关于调解程序规定

  草案对行政调解案件申请、受理、审查、调查、调解、回避、终止、调解书制作、送达、履行、文书归档等工作具体程序均作了明确规范。

  (五)关于调解员管理和工作经费

  草案提出:市、区人力资源和社会保障行政部门应加强行政调解队伍建设,建立相对固定、熟悉工作业务和相关法律规定的行政调解员队伍,形成以政府为主导、以企业和员工为主体、全社会广泛参与的社会化工作格局。市、区人力资源和社会保障行政部门应在现有劳动争议调解仲裁基础上,进一步完善以购买社会服务的方式,引进专业调解人员从事行政调解工作,建立和完善劳动纠纷调解员的选聘、业务培训、工作考评等管理制度,积极扩大调解员来源渠道,充分调动社会各方资源,吸纳律师、专家学者、劳动保障监察监察员和协管员、工会法律监督员等法律工作者参与劳动纠纷行政调解工作。

  重大复杂的行政调解可以与人民法院、人民调解组织、劳动人事争议调解仲裁机构和基层组织联合进行,也可以邀请人大代表、政协委员和当事人共同信任的人参加。

  (六)关于调解组织工作规范和工作纪律

  草案规定:市、区人力资源和社会保障行政部门应当建立健全调解组织名册管理制度,加强对调解组织和调解员的监督考核。调解组织名册应当向社会公开,接受社会监督。

  市、区人力资源和社会保障行政部门应当将调解规范、流程等内容在办公场所醒目位置公布,便于当事人查询,并在当事人提交调解申请后详细说明,为当事人提供清晰、便捷的途径引导。

  市、区人力资源和社会保障行政部门应当制定调解工作规范,建立和落实纠纷解决工作责任制度和过错责任追究制度,违反本规定,无正当理由不受理行政调解申请,或者不履行行政调解职责的,按有关规定追究其负责人和直接责任人的行政责任。

  同时规定:行政调解工作人员在调解活动中存在下列情形的,调解委员会应当给予批评教育、责令改正,拒不改正或者情节严重的,予以解聘,依法追究责任:1.徇私舞弊,侮辱、偏袒一方当事人的;2.怠于履行行政调解职责,造成当事人合法权益受到损害的;3.索取、收受财物或者牟取不正当利益的;4.泄露当事人的商业秘密、个人隐私的;5.对当事人态度恶劣、影响政府形象的;6.在法定期限内不履行调解职责,贻误纠纷调处时机,造成恶性事件、群体性事件或其他严重后果;7.其他影响行政调解公正的不当行为。

  (七)关于其他行政争议调解规定

  草案规定:本市人力资源和社会保障行政部门与公民、法人或者其他组织之间因行政管理产生的行政争议,依法通过行政复议途径解决的,其调解按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等有关规定进行;依法可以通过行政调解途径解决的,另行规定。

  三、劳动纠纷行政调解制定法律依据

  劳动纠纷行政调解制定的法律依据,包括地方性法规2部,规范性文件1部。

  (一)地方性法规

  1.《福建省多元化解纠纷条例》(2017年11月24日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过)

  2.《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》(2015年4月1日经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)

  (二)规范性文件  

  《厦门市人民政府关于印发厦门市行政调解程序规定的通知》(厦府〔2015〕176号)

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